О проекте Федерального закона «О внесении изменения в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации»

Проект Федерального закона в представленном варианте снимает запрет на ограничения, связанные с оборотом (оформление в частную собственность, купля-продажа и проч.) земельных участков в пределах 2-го пояса ЗСО источников питьевого водоснабжения.

Данная инициатива неизбежно приведёт к негативным последствиям в отношении санитарно-экологического благополучия водоисточников (прежде всего водосборной территории р. Москвы выше п. Рублево), вόды которой поступают к водозаборам Западной и Рублевской станций водоподготовки).

В общем случае сам факт нахождения земли 2-го пояса ЗСО в частной собственности не является обязательным условием деградации водных и околоводных экосистем. Решающим фактором для этого является режим земле- и водопользования в пределах 2-го пояса. Последний предназначен для выполнения двух основных функций:

1. выполняет буферную роль в отношении потоков загрязняющих веществ, поступающих с водосбора, препятствуя их попаданию в водотоки: инфильтрация в почву, задержка в естественных понижениях рельефа, вымораживание, испарение, окисление, абсорбция, депонирование в тканях растений и проч.;
2. реализует функции самоочищения в самих природных водах (если все-таки загрязнения туда попали) за счет естественных природных процессов (фотохимическое окисление, биологическое окисление, сорбция на взвешенных веществах и последующее осаждение, разбавление, растворение, фильтрация высшей водной растительностью, депонирование в тканях водных растений и проч.).

Снятие ограничений и оформление частной собственности на землю неминуемо повлечет за собой интенсификацию «развития территорий»: строительство жилых и производственно-складских зданий, дорог, объектов инфраструктуры и проч.

Почему это негативно отразится на водоисточнике? Прежде всего пострадает первая из указанных функций: за счет сокращения природных компонент окружающей среды (дренирование заболоченных участков, сведение естественной растительности, уменьшение площадей с естественным покрытием и ненарушенными почвами, снижение биоразнообразия) снизится буферная роль водосбора, т.е. способность задерживать загрязнения. Кроме того, за счет увеличения площади труднопроницаемых поверхностей (крыши, дороги, асфальтовые покрытия) и автотранспортной нагрузки увеличатся сами потоки (объемы) загрязняющих веществ и скорости их поступления в водные объекты.

Вторая функция также пострадает, поскольку загрязнения увеличатся за счет диффузного стока с поверхности водосбора и произойдет уменьшение способности к самоочищению «на подступах» к водным объектам. В воду будет поступать больше загрязнений, и, как следствие, сами водные объекты станут справляться с очищением хуже.

Следует понимать, что отмена ограничений, предусмотренных в проекте ФЗ, предлагается на фоне беспрецедентного ослабления санитарного законодательства (сокращение границ зон санитарной охраны и послабления в режиме землепользования в их пределах), которое началось с 2000-х годов и продолжается до сих пор. В качестве одного из последних примеров можно привести совместное распоряжение мэра Москвы и губернатора Московской области 2019 г. (№1705-ПП/970/44 от 17.12.2019 г.), когда было «отменено» действие ряда основополагающих документов, защищавших источники питьевого водоснабжения г. Москвы.

Возможно, что в границах (и площадях), которые устанавливали отмененные документы для 2-го пояса, ограничения в оформлении земель в частную собственность, предусмотренные п. 14 ст.27 Земельного кодекса, были излишни. Но это не оправдывает их отмену безо всякого на то обоснования. Нужно их не отменять, а разумно зонировать (предварительно научно обосновав) режим землепользования внутри этих границ, сохранив защищенность экосистем от деградации и исключив дальнейший рост рисков формирования новых путей и потоков загрязняющих веществ. Можно было бы выделить внутри 2-го пояса несколько подзон и, только убедившись в достаточной защищенности, переходить к корректировке 27 ст. Земельного кодекса РФ.

В настоящих условиях (для источников питьевого водоснабжения г. Москвы):

• границы сокращены в десятки раз (отмена документов советского периода);
• указанный выше пункт влечет автоматическое снятие запрета на сброс сточных вод, предусмотренного в границах 2-го пояса ЗСО ст. 44 Водного кодекса РФ, на значительной территории безо всякой ответственности и с негативными последствиями для качества воды водных объектов;
• в единственно оставшемся документе для Москворецкого водоисточника СП 2.1.4.2625-10 границы ЗСО устанавливаются невнятным образом и однозначно определить их на местности, исходя из текста документа, не представляется возможным;
• сами проекты ЗСО могут разрабатываться кем угодно «лоскутно-кусочным» способом, а не целиком для всего водоисточника;
• и, наконец, на этом фоне предлагается рассматриваемым проектом ФЗ отменить запрет на ограничения земель, входящих в ЗСО, в обороте.

Еще раз отметим, что в явном виде идет существенное ослабление санитарного законодательства (выражается как в сокращении площадей, относящихся ко 2-му поясу ЗСО, так и к смягчению режимов землепользования на оставшейся территории).

Это происходит безо всяких на то оснований в условиях усиления антропогенной нагрузки, неулучшения качества воды в водных объектах и экологической ситуации на водосборной территории водоисточников в целом. Все это создает предпосылки к:

• дальнейшей деградации водных объектов и снижению биоразнообразия,
• дальнейшему повышению рисков ухудшения их санитарно-экологического состояния и качеству воды
• снижению надежности водоснабжения

и идет вразрез:

• с целями устойчивого развития, установленными ООН (с Целю 6: «Обеспечение наличия и рационального использования водных ресурсов и санитарии для всех» и отчасти с Целью 15: «Защита и восстановление экосистем суши и содействие их рациональному использованию, рациональное лесопользование, борьба с опустыниванием, прекращение и обращение вспять процесса деградации земель и прекращение процесса утраты биоразнообразия»);
• с положениями документов стратегического планирования РФ.

Аргументы, приводящиеся в Пояснительной записке к предлагаемому проекту ФЗ, в пользу увеличения поступления в бюджет Московской области более 4 млрд. рублей ежегодно, являются крайне односторонними. В случае ухудшения экологического состояния и надежности водоснабжения многомилионного города, у которого нет альтернативного водоснабжения, компенсационные затраты на восстановление водных объектов в перспективе превысят все существующие выгоды, не считая того, факта, что вернуть в исходное состояние многие природные объекты будет, скорее всего, просто невозможно.

Например, общий объем финансового обеспечения Региональной программы г. Москвы по строительству и реконструкции (модернизации) очистных сооружений предприятий водопроводно-канализационного хозяйства на 2019-24 гг. превышает 3,6 млрд. рублей, в том числе реконструкция только двух прудов-отстойников Тушино 1 и Тушино 2 (для очистки поверхностного стока с относительно небольшой части городской территории) обойдется городскому бюджету в более чем 1,62 млрд. рублей.

В качестве другого аргумента авторы приводят строительство многочисленных жилых и нежилых объектов капитального строительства в пределах 2-го пояса ЗСО (стр. 4 Пояснительной записки к предлагаемому законопроекту), при этом ничего не говорится о количестве нарушений санитарного и природоохранного законодательства, которое было выявлено природоохранными и надзорными органами за те же самые годы (в примере – 1980–2010 гг.).

Таким образом, соглашаясь с тезисом о том, что форма собственности на землю по сути не влияет на экологическое состояние водоисточников (точнее, не должна влиять в условиях хорошо проработанного законодательства и налаженного механизма строгого контроля за его исполнением), рассматривая проблему во всей ее полноте, следует подчеркнуть, что проект ФЗ предлагается в условиях растущей антропогенной нагрузки на водоисточник, стимулирует продолжение такой нагрузки в неконтролируемых пределах на фоне неприемлемой ситуации (детальностью проработки документов, прозрачностью принципов установления границ, обоснованностью достаточности отдельных положений с точки зрения предотвращения загрязнений) с санитарным законодательством в целом.